Чиновникам Казахстана не работается как в раю, вопреки убеждениям. И текучесть кадров на госслужбе – такая же проблема, как и в частном секторе. По последним данным, в Казахстане более 83 тысячи госслужащих при штатной численности в 90,5 тысяч единиц. Более 90% казахстанских чиновников стрессуют на работе и имеют кредиты. Почти у половины нет собственного жилья, каждый пятый – в ипотеке. Это данные Агентства по делам госслужбы из последнего национального доклада, по сути единственного публичного официального документа с данными об общем количестве чиновников. Узнать, сколько граждан трудится в том или ином министерстве или акимате, нереально. В декабре 2021 года постановлением тогдашнего премьера Аскара Мамина на лимиты штатной численности госорганов наложен гриф «для служебного пользования». Ulysmedia.kz выяснил, почему госслужба так и не стала элитным местом работы.
Поскольку любимым занятием системы госуправления традиционно стала разработка различных планов, проектов, концепций и госпрограмм, мы не можем пройти мимо одного из последних документов. 17 июля Касым-Жомарт Токаев утвердил своим указом Концепцию развития госслужбы на 2024-2029 годы.
Ранее госслужба развивалась по Стратегии «Казахстан-2050», Плану нации «100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ», Стратегическому плану развития Республики Казахстан до 2025 года. Есть еще одна действующая Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года.
В новую Концепцию перетекло то, что пытаются решить уже не один десяток лет.
Во-первых, это система оплаты труда и поощрения чиновников вне зависимости от удовлетворенности населения качеством их работы. Особенно в таких сферах, как охрана окружающей среды, обеспечение общественного порядка, обороны, санитарно-эпидемиологического благополучия. То есть система госуправления до сих пор не научилась отвечать на запросы общества.
Во-вторых, это внутрисистемная травля и ложные доносы. Да-да, и в стане чиновников действуют методы «ниже пояса», что государство хотя бы признает.
В-третьих, никак не отрегулированы вопросы безупречной службы – что это такое и как оценивать.
73% опрошенных АДГС чиновников при подготовке Национального доклада 2024 года отметили нехватку сотрудников в их структурных подразделениях. Вакантных должностей на 1 января 2024 года по стране было 7,5 тысяч, из них почти 1,5 тысячи должностей свободны уже давно.
Независимый эксперт по госполитике, экс-сотрудник администрации президента Олжас Жораев считает, что государство может безболезненно для рабочего процесса сократить количество своих служащих.
- С учетом развития информационных технологий и искусственного интеллекта можно сократить канцелярии, кадровые отделы, юридические службы. Вот, например, в прошлом году я работал на одном проекте в международной организации. И вообще не видел ни HR-отдел, ни юристов, у них все процессы автоматизированы – подписание контракта, видео-инструктаж, обучающие семинары, совещания, сдача отчетов. Такие современные решения нам сейчас нужны для повышения эффективности и оптимизации госуправления. Конечно, если цель сокращения – повышение эффективности госуправления.
Бывший чиновник рассказал, что у него с коллегами был опыт функционального анализа одного госоргана в сжатые сроки, который показал, что на аналитическую деятельность госслужащие тратят менее половины рабочего времени, четверть из них вообще не соответствуют занимаемым должностям, а в структурных подразделениях наблюдается неравномерная загрузка. Подобный анализ нужен по всем госорганам. Тогда станет ясно, где можно перераспределить нагрузку, где сократить штат, а кого направить на обучение и повышение квалификации.
Ulysmedia.kz спросил у Олжаса Жораева, считает ли он какие-то госорганы совершенно бесполезными для страны?
- Это мое субъективное мнение, но можно упразднить Агентство по противодействию коррупции. Сегодня в том виде, в котором оно существует – это просто дубинка власти. В отличие от других подотчетных главе государства правоохранительных органов (Генпрокуратура, КНБ, Высший судебный совет), это не конституционный орган, назначение его руководителя не согласовывается с парламентом. Если в Казахстане будет независимая судебная система, которая объективно рассматривает иски предпринимателей на злоупотребления госорганов, развитые СМИ и НПО, которые могут проводить расследования по примеру российского негосударственного Фонда борьбы с коррупцией, это будет эффективней любой искусственно созданной государственной структуры. Эти изменения должны осуществляться в тесной связке с реальными политическими реформами, - поделился мнением эксперт.
Он также считает, что можно смело ликвидировать беззубое Министерство экологии и природных ресурсов, которое вместо защиты окружающей среды, дикой природы и животного мира превратилось в лоббистов интересов браконьеров, охотников и недропользователей.
- Это мы видели по массовому отстрелу сайгаков, например. По решению экологических проблем тоже есть вопросы. Как мне однажды напомнил коллега-старожил из АП, в первый раз это министерство ликвидировали в начале 2000-х из-за того, что руководство выявило в работе ТШО серьезные экологические нарушения и потребовало их устранения с выплатой штрафа. В итоге министра уволили, а министерство закрыли, потому что в условиях высокой роли крупных иностранных инвесторов и местных олигархов в экономике, деятельность Минэкологии будет формальной и направленной только против МСБ, - заметил Олжас Жораев.
К МВД как к неэффективной структуре с раздутым штатом, серьезно дискредитировавшей себя в глазах общества, тоже есть вопросы. В среднем в мире обычно 300 полицейских на 100 тысяч населения. В Казахстане – 650! Может быть, отсюда и столько свободного времени, чтобы «охотиться» на безобидных активистов с плакатами?
Бывший сотрудник АП привел в пример пандемийный 2020-й, когда по постановлению главного санитарного врача действовало правило 80/20: 80% сотрудников работали удаленно, а лишь 20% находились на рабочих местах.
- Учитывая, что в администрации президента из-за определенных ограничений работать удаленно неэффективно и практически невозможно, основная нагрузка легла именно на эти 20%. И знаете, система тогда не рухнула. Все фокусировались на более приоритетных задачах и справлялись. Этот опыт показал, что штатную численность можно смело оптимизировать. Уверен, что резервы для оптимизации численности госслужащих можно найти в каждом госоргане, - отметил Олжас Жораев.
Одна важная деталь. Если нужно экономить бюджет, то сокращение числа чиновников не поможет. А вот оптимизация квазигоссектора – вполне. Так что вполне резонный вопрос, нужна ли Казахстану такая промежуточная прослойка между национальными компаниями, институтами развития и правительством, как фонд «Самрук-Казына» и холдинг «Байтерек»?
Удивительно, но в числе бесполезных госорганов Олжас Жораев не назвал Агентство по делам госслужбы. Это при том, что, как мы уже написали, система госуправления нуждается в 7,5 тысячах чиновников на пустующие должности. Никто не хочет на работу? Нет! В отборе 2023 года, как уже писал Ulysmedia.kz, участвовали 30 тысяч человек, а полный пакет документов подали 6404. Может быть, разгадка как раз в том, что система госуправления сама по себе – лучший демотиватор?
- Одна из главных причин, на мой взгляд, это неконкурентная оплата труда. Например, АП – это высший госорган с очень высоким уровнем ответственности принятия решений. Но зарплата заведующего сектором АП ниже, чем у директора департамента АДГС. И у обоих ниже, чем у сотрудника частной компании с аналогичным стажем. А у заведующего отделом АП или первого вице-министра оклад в 2,5 раза ниже, чем у заместителя председателя правления нацхолдинга, который еще вдобавок получает огромные бонусы по итогам года, - рассказал Олжас Жораев.
По его словам, некоторые идут на госслужбу, несмотря на предлагаемую низкую зарплату. Сам Жораев когда-то в молодости поступил также. Его первая зарплата на госслужбе была около 110 тысяч тенге, и аренда квартиры в Астане «съедала» две ее трети. Он пожертвовал доходом в 2 раза выше ради «идеи, интересной работы и возможности профессионального развития».
- Другой фактор, касающийся политических должностей – это риски, связанные с несоответствием уровня ответственности и вознаграждения. В действующей системе добросовестный вице-министр, выполняющий большой объем ответственной работы, внедривший новую полезную IT-систему, например, может неожиданно стать объектом преследования со стороны правоохранительных органов по формальным основаниям либо подвергнуться необоснованной критике со стороны общественности.
Это ли не демотиватор внутри госсектора и причина оттока квалифицированных кадров с госслужбы? На самом деле, кто-то покидает госслужбу, сталкиваясь с отсутствием меритократии, кто-то перегорает от высокой нагрузки, кто-то разочаровывается в невозможности проводить системные изменения, ну а кто-то просто движется дальше. Как я, например. Мы с коллегами предлагали радикальные меры по искоренению коррупции – например, люстрацию судей и полное обновление политического корпуса. Мы были готовы пожертвовать своими должностями и карьерой ради системных изменений, но консервативное большинство в госсекторе блокировало такие инициативы на корню, не желая рубить сук, на котором сами сидят. Ну и, конечно, для таких преобразований необходима политическая воля сверху. Поэтому возвращаться в госаппарат имеет смысл только в том случае, если такая воля действительно есть, и тебе дают карт-бланш на реальные реформы, - сказал эксперт.
Вот сейчас АДГС – главный госорган, ответственный за реализацию новой концепции развития госслужбы. Поскольку это не первый опыт реформ, встает вполне резонный вопрос, а кто для 83-тысячной армии чиновников АДГС – защитник или каратель? Не получится, как в известной крылатой фразе Виктора Черномырдина: «Хотели как лучше, а получилось как всегда»?
- В отдельные периоды своего существования АДГС превращалось не в сторонника, а в карателя госслужащих, хотя изначально роль агентства заключалась в развитии казахстанской госслужбы, чтобы сделать ее профессиональной и эффективной. Особенно заметной карательная направленность АГДС стала в период его слияния с Антикоррупционным агентством. Приведу примеры. Общеизвестно, что работа на госслужбе не нормирована. Когда мы проводили анализ по всем акиматам и практически всем центральным госорганам, то выявляли, что половина госслужащих задерживаются и работают в выходные и праздничные дни. Но это – следствие системных проблем: не выстроенных бизнес-процессов в госорганах, излишних поручений из правительства, шквала бумажного документооборота, огромного потока обращений граждан. Поэтому для создания нормированного рабочего графика необходимо решать такие системные проблемы. А АДГС вместо разумного подхода в свое время продвигало систему “shut down”, когда компьютеры работников министерств автоматически выключались после 18:30. Еще и мониторинговые группы ездили по госорганам после рабочего дня и проверяли, не находится ли кто на работе. Доходило до абсурда, когда сотрудники территориальных подразделений Агентства в регионах караулили сотрудников акиматов у выхода. Но это не решало проблему, а наоборот усугубляло ситуацию для госслужащих – некоторые были вынуждены создавать штабы вне офиса, чтобы завершить работу в неурочное время, - сказал Олжас Жораев.
Он отметил, что слово АДГС не последнее при приеме на работу в госорганы. Если аким или министр захочет видеть у себя в команде человека, чью кандидатуру не одобрило АДГС по необходимому стажу работы, например, то у руководителя госоргана всегда найдутся обходные пути.
- Министр может временно назначить кандидата своим советником до достижения необходимого требования по стажу для последующего назначения директором департамента, аким может поручить своим взять человека в подведомственную организацию и так далее. Так работает система и сейчас. А вот статус резервиста как раз трудоустройства не гарантирует. Возможность быть назначенным на государственную должность вне конкурса – да, но не более, - рассказал эксперт, который по опыту знает, что такое кадровые резервы корпуса А и Б.
Сейчас с созданием президентского молодежного кадрового резерва попасть на госслужбу стало проще – есть политическая установка сверху брать резервистов. Но куда, на какие условия и как это будет осуществляться с учетом реализации новой концепции развития госслужбы 2024-2029, пока еще не очень понятно.
Надо сказать, что в связи с этой концепцией у АДГС работы прибавилось. А в ноябре президент подкинул еще – своим указом внес изменения в ряд нормативных документов, по которым до конца 2025 года все госорганы страны должны автоматизировать кадровые процессы на базе площадки «Единая кадровая система».
Как с поставленными задачами будет справляться глава агентства Дархан Жазыкбай и его заместители, если помимо стратегических задач его подчиненным нужно еще и разбираться с многочисленными жалобами госслужащих и на госслужащих?
На egov.kz существует раздел «открытый диалог», и с января 2022 года на имя Жазыкбая поступили сотни вопросов, многие задавались по несколько раз в виду несогласия с предоставленными ответами в виде отписок. Почему-то с января 2023 года на блоге главы Агентства по делам госслужбы больше нет вопросов – то ли не задают (во что верится с трудом), то ли модерацию не проходят.
Хотя чего мы хотим от «открытого диалога», если там по-прежнему можно задать вопрос экс-министру культуры Арыстанбеку Мухамедиулы, находящемуся в местах не столь отдаленных с 28 мая 2022 года.
Даже не исключаем, что из-за подобного формализма в разбирательстве с жалобами у населения и падает доверие к госаппарату в целом. Ну а когда госслужащие жалуются друг на друга главе ведомства публично на открытых площадках, упоминая не принятые меры, это определенно вызывает вопросы – что изменит концепция и зачем нужны реформы, если их «буксуют» сами чиновники?