Ответственность по указу: сможет ли президент сломать бюрократическую машину

Размытая ответственность

В последние годы стало нормой, когда министры, имея все полномочия, не проявляют политическую волю и не принимают самостоятельных решений. Вместо этого готовят постановления правительства, чтобы перенести принятие решения на уровень правительства.

Схема следующая – готовится проект постановления, отправляется на согласование в другие министерства, собираются визы министров, а до этого – визы нижестоящих сотрудников, в итоге документ передают в канцелярию премьер-министра. Затем его изучают в отделах правительства и вице-премьеры, и, наконец – “за” или “против” голосуют члены правительства.

Это не что иное, как своеобразная страховка министров. Если вдруг что-то пойдёт не так, всегда можно сказать – это не мое решение, а решение правительства. Можно не сомневаться, что в последующем и правоохранительные и контролирующие структуры будут гораздо более лояльны к решениям правительства и, наоборот, с подозрением отнесутся к конкретным решениям и нормативным приказам отдельно взятого министра.

Как следствие, искусственно создается бюрократический процесс, теряется время, отвлекаются силы и внимание правительства от решения более важных стратегических задач.

К примеру, чтобы направить гуманитарную помощь для ликвидации ЧС по поручению президента, нужно специальное постановление правительства. Чтобы его подготовить, уйдёт как минимум неделя. А пострадавшие вынуждены ждать, пока в министерствах соберут все необходимые визы. Хотя, согласитесь, такой вопрос должен решаться в течение нескольких часов, а не дней.

Почему у нас не так как у них

Как показывает международный опыт, в случаях ЧС работает следующая схема: руководство страны в лице президента или премьер-министра делает заявление об оказании и объёмах помощи другой стране, в тот же час руководитель государственного органа, ответственного за ЧС, подписывает свой приказ и отправляет гуманитарный груз в нуждающуюся страну. Если это денежная помощь, то такой приказ подписывает министр финансов в размере, определённом руководством страны. Всё делается быстро и эффективно.

Поэтому пора провести ревизию законодательных актов и перенести большую часть полномочий правительства на уровень министров и акимов.

Где заложена безответственность

Не буду доказывать, что это просто. Разграничение и делегирование полномочий между уровнями государственного управления – это очень важный и трудоемкий процесс.

В 1999 году в Казахстане был принят закон “О государственной службе”. Впервые на всём постсоветском пространстве было введено разделение государственной службы на политическую и административную.

Закон определял, что политический государственный служащий, назначение, освобождение и деятельность которого носят политико-определяющий характер, несёт ответственность за реализацию политических целей и задач.

Административный государственный служащий осуществляет свою деятельность на постоянной или избранной профессиональной основе. То есть в основе деятельности административного госслужащего прежде всего лежит профессия.

Разделение госслужащих на политических и административных – это новелла, которая должна была в последующем четко разграничить полномочия и ответственность. При этом самым главным в ней была защита административных госслужащих при смене политических госслужащих.

В статье 61 пункт 6 закона “О государственной службе” прямо определено:

“Смена политических госслужащих, а также руководителей государственных органов, являющихся административными госслужащими, не является основанием для прекращения административным государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических и (или) административных госслужащих”.

Бюрократическая логика

По логике, смена министра или акима не должна беспокоить административного госслужащего. Опять же, если посмотреть на международный опыт, в развитых западных странах при смене правительства в связи с избранием нового парламента и с приходом новых министров сменяются только их заместили и советники. И это правильно. Министру необходимы его единомышленники, в хорошем смысле этого слова, чтобы быстро реализовать политические обещания народу.

Это общепринятая мировая практика. Главное в этом случае – это стабильная работа административных госслужащих, которые несут ответственность не за политические цели и задачи, а соблюдение законов при принятии решений политическими госслужащими. То есть административный госслужащий должен стоять на страже закона и быть беспристрастным. Со своей стороны, политические госслужащие не вправе оказывать давление на административных госслужащих и принуждать их готовить противозаконные решения.

В западных странах министры и губернаторы никогда не вмешиваются в вопросы назначения или увольнения административных госслужащих или вопросы бухгалтерии. Это не их вопрос. Они даже не знают, кто у них в министерстве работает на средних и низовых должностях. Их работа – это стратегические вопросы, политические заявления, выступления и проведение законов в парламенте, дискуссии в правительстве, работа с организациями гражданского общества и СМИ.

Вопросами кадров, бухгалтерии и в целом аппарата занимаются статс-секретари – высшая профессиональная должность министерства. Если сравнивать с корпоративным сектором, министр – это как председатель совета директоров, а статс-секретарь – как председатель правления.

Важно отметить, что в западных странах карьерный рост административного госслужащего заканчивается должностью статс-секретаря. В министры можно попасть только через политическую деятельность в политической партии и после избрания депутатом в парламент. Если посмотреть на автобиографии европейских министров, то можно увидеть, что большинство из них никогда не работали на госслужбе. При назначении на должность министра, их статус и полномочия определяются не общим законом о государственной служащих, а специальными законами.

Выстраданная бюрократия

Почему-то у нас заведено, что руководителем обязательно должен быть из системы этого государственного органа. Если приходит человек, который никогда не работал в этом министерстве, сразу его компетентность начинают подвергать сомнению и критике.

В свое время в Казахстане была проведена реформа и создан институт ответственного секретаря. По аналогии с европейскими странами, институт ответсеков должен был обеспечить защиту административных госслужащих и освободить министров от текущих вопросов. То есть министры не должны были вмешиваться в кадровые вопросы, бухгалтерию и государственные закупки. Ответственные секретари были отнесены к категории административных государственных служащих “корпуса А” и назначались только по распоряжению президента страны, что обеспечивало их защищенность от увольнений при смене министров.

Однако многие руководители негативно восприняли этот управленческий институт. Министрам не понравилось, что они не смогут самостоятельно назначать и увольнять ответсекретарей, не смогут вмешиваться в текущие вопросы министерства.

Ни для кого не секрет, что отдельные руководители вместо того, чтобы заниматься стратегическими и политическими вопросами больше времени тратят на кадровые вопросы аппарата, вплоть до специалистов, контролируют бухгалтерию и следят за всем, что происходит в аппарате. Административные госслужащие поступают на конкурсной основе, а бухгалтерия – это вообще не уровень министра.

Не можешь – научим, не хочешь – заставим

В рамках реформирования системы государственного управления особое внимание стоит уделить вопросу разделения политической и административной государственной службы.

Я надеюсь, что в дальнейшем, с учетом углубления политических реформ, будет принят закон о статусе и полномочиях лиц, назначаемых или избираемых на политические должности. А закон “О государственной службе” будет регулировать деятельность только административных государственных служащих.