На фоне военного мятежа в Российской Федерации, голоса казахстанцев, призывающих выйти из всех союзов с ней, зазвучали настойчивее и требовательнее. В числе аргументов лидируют экономические: в той же Евразийской экономической комиссии интересы Казахстана (как, впрочем, и других стран-участниц) зачастую оказываются «под каблуком» у северного соседа.
С другой стороны, общественники и эксперты утверждают: интересы Казахстана откровенно слабо продвигаются и в других международных организациях. В чём причина проигрышей нашей страны на экономическом поле, и как их избежать, корреспондент Ulysmedia.kz выясняла у независимого эксперта, члена международной Ассоциации анализа и управления государственной политики (Вашингтон), экс-сотрудника администрации казахстанского президента Олжаса Жораева.
Олжас, как вы расцениваете требования казахстанских общественников немедленно выйти из ЕАЭС?
- Такие голоса вполне обоснованы, так как изначально Евразийская интеграция была политическим проектом, как бы нас ни пытались убедить в её экономической целесообразности. Вхождение Казахстана в интеграционное объединение было и остаётся нелегитимным в общественном сознании, поскольку не учитывало мнение народа. А в текущих условиях союз со страной, ставшей изгоем в мире, не только нивелировал возможные экономические плюсы, но и создал огромные политические и репутационные риски для Казахстана. Поэтому призывы о выходе из ЕАЭС стали звучать громче и чаще, и, надо заметить, они стали отражаться в повестках большинства политически активных групп.
Но ведь есть и экономические мотивы таких призывов.
- В экономических взаимоотношениях стран-членов ЕАЭС всё ещё превалируют национальные интересы и, соответственно, продолжают применяться различные протекционистские меры, либо односторонние решения в ущерб интересам другой стороны. Мы это видели в прошлом году, когда РФ в одностороннем порядке ввела запрет на свой экспорт сахара. А на протяжении предыдущих лет Россия, как, впрочем, и Казахстан, применяла нетарифные барьеры в двусторонней торговле. К слову, за последние 10 лет, по данным ВТО, Россия применила в отношении всех стран, включая Казахстан, более 320 нетарифных мер, включая санитарные и фитосанитарные, технических барьеры в торговле и иные ограничения. Для сравнения: за тот же период Казахстан применил в отношении России и других стран менее 100 таких мер.
А мы не смогли ничего противопоставить северному соседу... Как вы считаете, в чём причина экономических проигрышей Казахстана в ЕЭК?
- Основная проблема в отстаивании интересов заключается в слабой переговорной позиции госорганов РК, которая, в свою очередь, складывается из ряда факторов.
Главными стали проблемы с компетенциями казахстанских госслужащих. Мне приходилось на протяжении многих лет участвовать в проведении функционального анализа госорганов. И ситуация там, скажу откровенно, плачевная. К примеру, стратегическим планированием и реализацией государственной политики зачастую занимаются лица, которые не имеют соответствующей квалификации, а оценкой эффективности госпрограмм - сотрудники, не владеющие знаниями и методами такой оценки.
Даже в высшем государственном органе страны – администрации президента – сидят сотрудники, которые не могут изложить свои мысли в устной или письменной форме и не владеют элементарными навыками работы с базовыми приложениями, такими как Excel или Power Point. Не говоря уже об аналитических способностях, инициативах или навыках ведения переговоров. И такая ситуация наблюдается по всему госсектору - где-то больше, где-то меньше, в зависимости от госоргана и структурного подразделения. Есть, конечно, среди госслужащих и сильные уважаемые эксперты. Но имеющийся «балласт» нивелируют их усилия. А среди руководителей не хватает политической воли эту ситуацию кардинальным образом изменить.
Кадровая проблема - повсеместная. Но неужели в высших эшелонах государственной власти не аккумулируются в достаточной мере лучшие кадры страны?
- Госслужба сейчас не привлекательна для высококвалифицированных кадров ввиду неконкурентоспособных зарплат. Так, в АП, которая является, можно сказать, высшим органом, куда стремятся госслужащие из других органов, оклады в разы меньше, чем в национальных холдингах и компаниях. Разрыв в окладах между АП и нацхолдингами (Самрук-Казына, Байтерек) по сопоставимым должностям руководителей среднего звена достигает 2,5 раза. Кроме того, имеет место перегруженность непродуктивной деятельностью. Большую часть времени – до 80 % – казахстанские госслужащие занимаются документооборотом в виде переписки с друг другом, проведением совещаний, подготовкой срочной отчетности и протоколов. На важную профильную и интеллектуальную деятельность остаётся лишь небольшая часть рабочего времени.
Так может, одной из причин экономических «проигрышей» Казахстана является «профессионализм» казахстанских представителей в ЕЭК? Ведь еще первый президент называл эту должность синекурой.
- Вообще по замыслу Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) как любой наднациональный орган должна руководствоваться общими интересами членов, а не интересами отдельной страны. Для этого создана сбалансированная структура управления в ЕЭК. Присутствует равномерная представленность стран-членов – по 2 члена коллегии (министра) от каждой страны. Далее, если директор департамента может быть казахстанец, а его заместитель – представитель Беларуси или Армении, то руководителем, министром может оказаться россиянин или представитель Кыргызской Республики. Такая структура устанавливает определенные ограничения для продвижения страновых интересов.
Но по факту, безусловно, возможности для отстаивания страновых интересов в рамках ЕЭК сохраняются. Тем более, что это относительно молодой орган и взаимоотношения внутри него всё ещё формируются, а культура наднационального мышления пока не выработалась. И здесь, вы правы, важен уровень профессионализма представителей стран-участниц. Казахстан за последние пять лет, помимо членов коллегии, делегировал своих представителей в 18 департаментов ЕЭК на должности директоров и заместителей директоров. Сейчас уже можно подводить итоги их деятельности.
Среди них, несомненно, были и сильные эксперты, достойно представлявшие Казахстан, такие как Эльдар Бейсимбеков, Рустам Акбердин, Алия Джумабаева и другие. Но были и случаи, когда в ЕЭК почётно направляли сотрудников казахстанских госорганов, вышедших на пенсию, так сказать на заслуженный отдых, так же как у нас любят назначать депутатов или членов Высшей аудиторской палаты. И учитывая, что отбор в ЕЭК со стороны Казахстана не транспарентен, высоки риски делегирования кадров, не соответствующих приемлемым уровням профессионализма.
Так чего же не хватает нашим представителям в ЕЭК для более активного продвижения интересов Казахстана – компетенций, опыта, знаний?
- На уровне члена коллегии возможности отстаивания интересов зависят от политического веса представителя. К примеру, если сравнить нынешнего члена коллегии, министра по экономике и финансовой политике ЕЭК Бакытжана Сагинтаева с его предшественниками, которые назначались с должностей вице-министров РК, то ясно, что Сагинтаев на порядок «тяжелее» и имеет больше шансов для продвижения казахстанских интересов. Другой вопрос – будет ли у него в этом заинтересованность или он поехал туда временно отсидеться за неимением других возможностей в Казахстане?
В целом, синекура, как вы выразились, наблюдается практически по всем казахстанским представителям в зарубежных структурах. Помимо ЕЭК, у Казахстана есть представители в ВТО, Всемирном Банке, ОЭСР, агентствах ООН (ВОЗ, ЮНЕСКО и др.), представители в посольствах РК, ответственных за привлечение инвестиций, представители Минфина, ответственных за вопросы таможенного регулирования, и другие должности, о которых казахстанцы даже и не подозревают.
В таком случае у нас должны быть какие-то аналитические центры в помощь представительствам.
- Увы, отсутствие сильной экспертно-аналитической базы, подпитывающей наших переговорщиков, является одной из причин «проигрышей» Казахстана, как вы говорите, в международных организациях. Когда перед Казахстаном встала задача по вступлению в ВТО, то под эту задачу был создан специальный центр развития торговой политики, который занимался вопросами моделирования торговых потоков, эконометрического анализа взаимосвязей, оценки эффектов и подготовки на их основе обоснованных позиций для переговорных групп. Этот центр до сих пор существуют, но у него сейчас другие приоритеты. Не обязательно, конечно, создавать такие центры, но нужны evidence-based подходы в работе.
Также не способствует формированию сильных экспертных позиций в переговорах отсутствие достоверной и доступной национальной статистики по отраслям. Еще лет 5 назад на Астанинском экономическом форуме ведущие московские экономисты на одной из сессий, проведя анализ наших статданных, «подкололи» казахстанскую сторону заявлением, что наши власти не владеют ситуацией в своей экономике. И, судя по качеству и доступности нашей статистики, эта проблема, к сожалению, сохраняется.
В таком случае как Казахстан проявляет инициативы для продвижения своих интересов в международных организациях?
- У казахстанского госсектора инициатив практически нет. Более того, новые инициативы рубятся на корню, т.к. никто в госсекторе не хочет брать на себя лишнюю ответственность. Приведу пример из своего опыта. Два года назад мы подготовили ряд предложений по вопросам укрепления международного сотрудничества и продвижения национальных интересов за рубежом. Они включали инициативы в финансово-экономической сфере, в области образования, научных исследований и т.д. Эти предложения были доведены до президента Касым-Жомарта Токаева, одобрены им и его поручением были направлены для реализации в правительство, Национальный банк, агентства, подотчетные главе государства, с постановкой на контроль администрации президента.
После этого президент отозвал Ержана Казыхана с позиции Чрезвычайного и полномочного посла РК в США, назначив его специальным представителем президента по международному сотрудничеству со своим штатом в структуре АП. То есть, по задумке президента, экс-посол должен был обеспечить как раз-таки усиление международного взаимодействия. И знаете, что сделал первым делом Казыхан? Он снял с контроля поручение президента, избавив себя от лишней головной боли. В итоге сегодня ни одна из тех инициатив, которые мы предлагали, не реализована и канула в лету.
Кстати, мне приходилось принимать участие в совещаниях по вопросам международного сотрудничества под председательством Ержана Казыхана, ныне заместителя руководителя АП. И я заметил, что на этих совещаниях, как, впрочем, и на многих других бюрократических совещаниях, формально одобряются только заранее отфильтрованные, удобные для всех госорганов решения, а любые предложения и замечания не приветствуются. Поэтому о каком продвижении казахстанских интересов на международном уровне может идти речь, если в этом не заинтересован даже главный политический служащий страны, отвечающий за данное направление.
В таком случае, как происходит отбор сотрудников в международные организации, например, в ту же ЕЭК?
- Отбор представителей Казахстана в международные структуры сегодня непрозрачен. Он осуществляется по решению министра, в компетенцию которого входит взаимодействие с той или иной организацией, премьер-министра, либо главы государства, - в зависимости от должности. К примеру, делегирование в ЕЭК на позицию члена (министра) коллегии – это прерогатива президента, а на позиции директоров или заместителей директоров департаментов ЕЭК делегируются лица, в основном, по предложению министерства торговли и интеграции, отвечающего за вопросы международной экономической интеграции, и решению либо согласованию с премьер-министром. Бывают случаи, когда другим министрам, приближенным к премьер-министру, удаётся продвинуть свои кандидатуры, включая своих родственников. Если вы посмотрите на фамилии директоров департаментов ЕЭК и даты назначений, то легко выявить такие связи. Такая же ситуация наблюдается и по другим представителям. Конечно, есть определенные межведомственные согласования кандидатур, но они зачастую носят лишь формальный характер.
А в организации вроде ОЭСР - Организация экономического сотрудничества и развития?
- Что касается ОЭСР, то мы не являемся членами данной организации. И поэтому у нас нет как таковых представителей в ОЭСР. Но с 2017 года есть две должности в Посольстве РК во Франции на уровне советника-посланника (заместителя посла) и первого секретаря, которые отвечают за непосредственное взаимодействие с ОЭСР. Учитывая, что офис организации находится в Париже, наши сотрудники там осуществляют также координацию взаимодействия и сотрудничества между казахстанскими госорганами и экспертами ОЭСР. В 2017 году туда были делегированы два сотрудника администрации президента, имеющих соответствующий опыт. Но их срок пребывания там завершился в прошлом году, и в отсутствие системы конкурсного отбора было бы логично отправить туда на замену других сотрудников АП, которые бы обеспечили необходимую преемственность, сохранив переговорный статус и независимую от министерств позицию. В АП, например, есть отдел стратегического планирования, который занимался координацией вопросов взаимодействия с ОЭСР и владеет ситуацией на макроуровне. Но в итоге министерство национальной экономики отправило туда своего квалифицированного, но лояльного, представителя, и, насколько я знаю, готовит ещё одного, что, на мой взгляд, роняет статус этих должностей.
Интересно, каков уровень заработной платы таких представителей?
- По заработным платам казахстанских представителей за рубежом я знаком ориентировочно, но не могу это озвучить, поскольку эта информация обычно носит закрытый характер – под так называемым грифом «для служебного пользования», что, кстати, тоже неправильно с точки зрения вопроса прозрачности. Могу только отметить, что представителей в зарубежных структурах не обижают: помимо достаточно конкурентной оплаты труда, им дополнительно оплачивается проживание, предоставляются подъемные для семьи, обучения детей и т.д.
Олжас, как, по-вашему, в идеале должен происходить отбор казахстанских представителей в международные организации, в том числе, в ЕЭК, чтобы национальные интересы Казахстана продвигались в полной мере?
- Отбор и делегирование представителей Казахстана в международных организациях должны быть прозрачными, а не решаться кулуарно в кабинетах власти, как это делается сейчас. Это должен быть открытый конкурс с возможностью участия не только госслужащих, но и кандидатов из частного сектора, неправительственных организаций, имеющих соответствующий отраслевой опыт и успехи в своей предыдущей деятельности, а также придерживающихся правильных морально-этических принципов.
К ним должны предъявляться квалификационные требования по образованию и профессиональному опыту. В дополнение к системе отбора и назначений должны быть механизмы мониторинга их работы и отзыва. Им должны выставляться KPI, а если представитель не справляется с выполнением поставленных задач и не отстаивает интересы страны, то должна быть возможность их отзыва и замены. При этом отзыв должен также осуществляться транспарентно и обоснованно, а не по прихоти какого-либо руководителя из центра.
Сегодня по всем тем организациям и представителям Казахстана за рубежом, которые я упомянул, таких механизмов нет. Если бы они были, то эти должности не казались бы «теплым» местечком, а кандидаты понимали бы, что они должны реально работать.
А преемственность казахстанских представителей в международных организациях существует?
- Это важный вопрос, так как преемственность влияет на эффективность продвижения казахстанских интересов, а её отсутствие сказывается на имидже страны. Для обеспечения преемственности должно быть четкое системное видение по всем аспектам – кого отправляем, как подготовлен ли этот человек, какие задачи ему ставить, будет ли достигнут результат, на кого меняем этого сотрудника по завершению его срока работы, куда возвращаем и т.д. Сегодня можно с сожалением констатировать, что в Астане нет комплексного видения по международным представителям.
Приведу такой пример. У Казахстана есть позиция представителя во Всемирном Банке в Вашингтоне. Недавно представитель Казахстана сменился – был назначен бывший сотрудник министерства финансов. Так вот, центр не удосужился даже свести предыдущего и нового представителя, нет инструкций, обеспечивающих передачу функций. В итоге новый представитель нарабатывает всё с нуля, совершая ошибки, которых можно было избежать. Я сейчас нахожусь в Вашингтоне и вижу всё это на месте. И мне стыдно за страну.
Находится ли полноценное применение в стране специалистам, которые приобрели опыт и знания в результате работы в международных организациях?
- На системно выстроенном уровне - нет. Вот, например, мы направляли двух госслужащих во Францию для взаимодействия с ОЭСР. Это направление важное ввиду того, что Казахстан стремится к внедрению стандартов развитых стран-членов ОЭСР в различных сферах и отраслях – налоговой сфере, образовании, здравоохранении, судебной системе, госуправлении и т.д. Это прописано в наших национальных стратегических документах. И делегированные от Казахстана сотрудники поехали туда, так сказать, с миссией по налаживанию отношений с этой организацией. Их миссия была завершена в прошлом году, и они сейчас являются самыми компетентными людьми в Казахстане по вопросам ОЭСР с наработанными за все эти годы связями с экспертами и персоналом организации. Но никто в Астане не продумал заранее, на каких позициях эти компетенции должны быть теперь задействованы с максимальной пользой для страны. И вот так же по другим направлениям - нет системного видения в госсекторе. Я обсуждал вопрос преемственности с рядом высокопоставленных казахстанских руководителей. И по итогам обсуждений у меня сложилось впечатление, что всем, мягко говоря, до лампочки. Каждый руководствуется своими собственными краткосрочными политическими интересами и мало кто мыслит государственными масштабами.