Казахстан десятилетиями создавал условия для иностранных инвесторов, заключал соглашения, гарантировал стабильность контрактов и защищал вложенный капитал. Но что происходит, когда интересы инвестора начинают расходиться с интересами самого государства? Может ли Казахстан пересматривать старые правила игры, насколько свободен он в выборе маршрутов экспорта нефти и почему стране, которая зарабатывает миллиарды на сырье, всё ещё не хватает собственных юристов, способных на равных вести переговоры с крупнейшими международными корпорациями?
Эту тему обсудили с юристом нефтегазовой отрасли Мирой Досовой. Разговор получился не столько о нефти, сколько о способности государства защищать собственные интересы - юридически, экономически и профессионально.
КТК остаётся главным маршрутом экспорта казахстанской нефти. Сейчас, когда его работа оказалась под угрозой из-за войны России и Украины, снова заговорили об альтернативных маршрутах. Почему Казахстан до сих пор настолько зависит от одного направления?
- КТК - это не единственный, но основной маршрут транспортировки нашей нефти, которая добывается на месторождениях Западного Казахстана, в том числе Тенгизе и Кашагане.
Когда принималось решение о создании этого проекта, сложилось так, что географические особенности маршрута, экономические и коммерческие выгоды в совокупности показывали, что он наиболее выгоден для Казахстана и всех остальных сторон, в том числе для американских и российских партнёров. Как вы знаете, на Тенгизском месторождении участниками соглашения являются не только американские компании, но и российская транснациональная компания.
Соответственно, этот маршрут был выгоден всем. В тот период никто не мог предположить, что могут возникнуть военные действия и политический кризис, который повлияет не только на положение Казахстана, но и на ситуацию во всём мире, затронув интересы всех сторон.
Понятно, что вопрос альтернативных маршрутов для Казахстана всегда был актуальным, но каждый раз его откладывали в зависимости от складывающихся обстоятельств. В том числе это было связано с геополитикой, влиянием экономических и коммерческих интересов государств и транснациональных компаний.
Получается, что кризис одновременно создаёт для Казахстана возможность наконец решить вопрос, который откладывался годами?
- Сейчас ситуация сложилась таким образом, что на фоне политического кризиса во всём мире и всех происходящих событий как будто наступил тот самый час X, когда Казахстан может воспользоваться ситуацией и наконец реализовать свои планы по развитию альтернативных маршрутов с наименьшими препятствиями.
Почему? Потому что альтернативные маршруты могут стать выгодными не только для Казахстана, но и для международных игроков, в том числе для России и США.
Даже если с экономической точки зрения такой маршрут сейчас невыгоден и для его реализации придётся привлекать инвесторов, Россия тоже должна быть заинтересована в его появлении. Как и Казахстан, и США.
Но насколько Казахстан вообще свободен в таких решениях? За нефтяными проектами стоят огромные инвестиции, международные договоры, обязательства государства. Не получается ли, что когда-то подписанные нами соглашения сегодня ограничивают наши же возможности?
- Казахстану нужно быть более подкованным, более умным в этих вопросах. Закон - это инструмент. Его нужно уметь использовать.
Я хочу обратить внимание на то, что правовые инструменты играют важную роль в реализации политических и геополитических планов и амбиций разных стран в отношении Казахстана и Центральной Азии в целом. Такие страны, как наша, представляют интерес для инвесторов. Международные соглашения, как мы уже говорили, начали формироваться в существующей системе после Второй мировой войны. Была создана ООН, затем Всемирная торговая организация. Эти соглашения регулируют различные сферы отношений, в том числе здравоохранение, военное сотрудничество и коммерческое взаимодействие.
Международные инвестиционные соглашения формально защищают обе стороны. Но насколько они на самом деле защищают Казахстан, а не прежде всего тех, кто вкладывает сюда деньги?
- У нас есть двусторонние инвестиционные соглашения, которые Казахстан заключает с разными странами по вопросам инвестиций. Они называются bilateral investment treaties. Есть и многосторонние инвестиционные соглашения - multilateral investment agreements. Если говорить об энергетическом секторе, то здесь действует Договор к Энергетической хартии. Кроме того, у нас есть различные соглашения по Каспийскому морю, регулирующие целый ряд вопросов. Что представляют собой правовые инструменты и в каком положении находится Казахстан?
Можно сказать, что в Договор к Энергетической хартии перешли многие положения двусторонних инвестиционных соглашений, которые США заключали с разными странами. Формально речь идёт о взаимной защите инвестиций, когда две страны защищают вложения, направляемые друг в друга. Но понятно, что инвестиции во многом поступают из Соединённых Штатов Америки. Поэтому американская сторона была заинтересована в закреплении своих инвестиционных прав в странах, куда приходили её инвесторы.
Получается, правила, которые когда-то создавались для защиты иностранных инвесторов, сегодня пересматривают даже те страны, которые сами их формировали. А Казахстану не пора сделать то же самое?
- В Казахстане до последнего времени укоренилось представление, в том числе среди юристов, что международные инвестиционные соглашения имеют приоритет. Вероятно, когда такие соглашения заключались, страны, которые преимущественно выступали инвесторами, рассчитывали на постоянную защиту своих вложений.
Но со временем ситуация изменилась. Некоторые государства, в том числе страны Европейского союза, сами стали принимать инвестиции и оказались в положении, в котором прежде находились страны, куда направлялся иностранный капитал. Они поняли, что такие соглашения могут ставить их в невыгодное положение. В результате некоторые из них начали постепенно выходить из этих соглашений. Получается, что соглашения формально заключаются на паритетных началах, однако на практике учитываются прежде всего интересы сторон, которые вкладывают больше средств в экономику.
Международные соглашения влияют и на частноправовые отношения. Обычно такие отношения возникают между компаниями или отдельными людьми. Но в данном случае государства сами заключают коммерческие соглашения, регулируя свои экономические интересы и сделки.
Когда мы говорим о Транскаспийском маршруте, обычно всё сводится к трубам, танкерам и стоимости перевозки. Но насколько сложна юридическая сторона этого проекта?
- Что касается альтернативных маршрутов транспортировки углеводородов, в том числе через Каспийское море, то у нас есть порядка двадцати соглашений, регулирующих различные вопросы, связанные с Каспием. Хочу привести пример того, как правовые инструменты могут использоваться в политических и геополитических интересах разных стран.
Допустим, сейчас мы хотим построить Прикаспийский нефтепровод. Ранее предпринимались попытки построить через Каспийское море газопроводы. Такие проекты называли Каспийским или Транскаспийским газопроводом. Однако реализовать их не удалось. От одного из проектов отказались, поскольку маршрут газопровода в итоге прошёл через Китай. По другому проекту переговоры продолжаются ещё с 1990-х годов. Почему?
Недавно был принят известный протокол к Тегеранской конвенции, посвящённой защите окружающей среды Каспийского моря. Сразу оговорюсь: в вопросах Каспия у нас есть международные соглашения, заключённые пятью прикаспийскими государствами. Существуют и двусторонние соглашения, например, между Азербайджаном и Казахстаном, а также трёхсторонние. Все они регулируют разные вопросы.
Какой из этих документов можно считать определяющим?
- Основным документом, своего рода конституцией Каспийского моря, является Конвенция о правовом статусе Каспийского моря. Вы представляете, сколько времени потребовалось для её заключения? Целых 26 лет. Длительные переговоры шли с 1990-х годов, а в 2018 году был принят соответствующий протокол.
Казалось бы, мы хотим построить газопровод или нефтепровод. Понятно, что такие проекты невыгодны ни Ирану, ни России. Помимо дипломатических переговоров, которые позволяют продвигать собственные интересы, эти страны не заинтересованы в альтернативных способах транспортировки наших углеводородов.
И вот конвенция, которая, на первый взгляд, регулирует экологические вопросы, может использоваться для того, чтобы затормозить строительство нашего нефтепровода или газопровода. Почему? Потому что требуется проводить оценку воздействия на окружающую среду и согласовывать её результаты со всеми странами.
Казахстан больше тридцати лет работает с крупнейшими мировыми нефтегазовыми компаниями. Почему при этом нам всё ещё приходится говорить о нехватке собственных специалистов?
- Во-первых, действительно, у нас есть такая проблема: катастрофически не хватает отраслевых юристов. Это специалисты, которые разбираются, например, в вопросах строительства или недропользования. Нам нужны юристы с более широким кругозором, которые рассматривают вопросы не только с точки зрения своей узкой специализации, будь то строительство, инвестиции или строительство трубопроводов, но и с позиции международного права.
Юристам порой не хватает усидчивости, чтобы копнуть глубже, и любознательности, чтобы заставить себя работать и посмотреть на проблему шире. Возможно, у нас есть юристы, которые отстаивают интересы государства, но им не хватает публичности. Кроме того, работа юристов во многом связана с аналитикой.
Почему за 30 лет работы с крупнейшими нефтяными компаниями Казахстан так и не создал собственную сильную школу отраслевых юристов и экспертов?
- Мы действительно прибегаем к помощи международных консалтинговых компаний, однако и там не всегда встречаются хорошие специалисты. Во всём мире таких экспертов очень мало. Нужно знать, к кому обращаться за помощью. В этом смысле у нас есть кадровый голод.
Юристам, особенно отраслевым специалистам, необходимо развивать компетенции и в других направлениях, в том числе тем, кто впоследствии работает на международном уровне. Нужно понимать, как те или иные решения могут отразиться на международных отношениях. Юристам не хватает знаний в области геополитики и политики. Причём это касается не только юристов, но и технических специалистов.
В крупных национальных компаниях, работающих в нефтяной отрасли, технический персонал часто сосредоточен исключительно на решении своих профессиональных задач.
Казахстан долгие годы делал всё, чтобы инвестор чувствовал себя защищённым. Но не возник ли перекос? Кто в этой системе должен защищать интересы самого Казахстана? У нас есть СРП, крупные соглашения с инвесторами. Но могут ли интересы инвесторов стоять выше здоровья людей, экологии и социальных вопросов?
- Мне кажется, нынешнее поколение юристов отчасти сформировалось именно под влиянием той эпохи, когда в нашу отрасль приходили иностранные инвестиции. Тогда сложилась определённая парадигма: нужно защищать интересы инвесторов. Да, их права необходимо защищать, но они не должны ставиться выше здоровья человека.
При этом сами инвесторы тоже должны действовать добросовестно. Нам порой не хватает компетенции, чтобы критически оценить ситуацию и сказать: да, мы уважаем права инвесторов, однако их нужно также привлекать к ответственности за свои действия с помощью правовых инструментов. Они обязаны действовать добросовестно. Иногда нам просто не хватает профессиональной компетенции. Я уже говорила, что юристам необходимо расширять кругозор. На профессиональные вопросы нужно смотреть не только с точки зрения права.
Не получается ли, что, боясь отпугнуть инвесторов и испортить инвестиционный климат, Казахстан слишком часто забывает о собственных интересах?
- У нас очень много соглашений, связанных с инвестициями, и практически везде прописана наша обязанность защищать права инвесторов. В противном случае это якобы может негативно отразиться на инвестиционном климате. Но что необходимо юристам? Думаю, вы правы: нужно смотреть на ситуацию шире и искать баланс. Защищать инвесторов правильно и необходимо, но при этом нужно развивать профессиональное чутьё и анализировать все соглашения, которые мы уже заключили, в том числе инвестиционные соглашения и договоры на недропользование, с точки зрения защиты интересов Казахстана и наших граждан.
Кроме того, необходимо использовать правовые инструменты, чтобы добиваться от инвесторов добросовестного исполнения своих обязательств. Таких специалистов на самом деле очень мало. Для этой работы нужны колоссальные знания и готовность посвятить себя этому направлению.
Но есть ли уже специалисты, которые пытаются посмотреть на эти соглашения именно с точки зрения интересов Казахстана?
- Недавно я узнала об одном молодом человеке, который защитил диссертацию на соискание степени PhD и исследовал вопросы, связанные с Договором к Энергетической хартии. Он рассматривал их не только с правовой точки зрения.
В частности, он проанализировал множество международных соглашений и решений инвестиционных арбитражей, в том числе по энергетическим спорам в разных странах, а не только в Казахстане. Весь этот анализ он провёл с учётом геополитических и политических событий, на фоне которых принимались соответствующие решения и заключались соглашения о защите прав инвесторов. Он также оценил ситуацию с точки зрения интересов стран, которые приходили к нам в качестве инвесторов. При этом его основная специализация - защита прав государств в инвестиционных спорах.
Меня это очень удивило. Во-первых, этот пример ещё раз подтверждает то, о чём я говорила: юрист может и должен смотреть на вопросы шире, учитывая не только уже принятые договорённости, но и интересы стран, которые приходили к нам с предложениями заключить такие соглашения. Это уже хороший первый шаг. Наше научное сообщество высоко оценило эту работу, отметив, что она фактически стала первой и единственной в своём роде.
Но одно дело - оформить работу на бумаге, и совсем другое - применить её на практике.
- У нас уже появился специалист, который глубоко погрузился в эту тему и предлагает пути решения. Его мнение уже учитывается, хотя я не могу раскрывать определённые нюансы. Он работает вместе с коллегой, тоже юристом, который занимается международными вопросами. Они увлеклись этой темой, проделали очень хорошую работу, и к их мнению прислушиваются.
При этом всё делается очень деликатно, дипломатично, в правовом поле. Важно найти способ защитить интересы Казахстана в условиях прихода иностранных инвесторов, соблюсти баланс, чтобы и инвесторы были удовлетворены, и народ получал выгоду. Таких специалистов у нас практически нет. Как я уже говорила, эта работа пока единственная.
Получается, что прежде интересы Казахстана не всегда учитывались просто потому, что нам не хватало сильных юристов?
- Тогда была надежда, что мы вырастим таких специалистов. Но в итоге мы подготовили юристов, которые привыкли действовать строго по букве закона, исходя из того, что написано в соглашениях и что эти положения незыблемы.
При этом они не изучали практику других стран и не искали способы изменить соглашения или применить их положения так, чтобы Казахстан тоже мог оказаться в выигрышном положении. Именно поэтому эта работа стала первой и единственной в Казахстане. Высказывалось даже мнение, что подобное исследование, возможно, стало первым на всём евразийском пространстве.
То есть вы считаете, что Казахстан вправе возвращаться к соглашениям, заключённым много лет назад, и ставить вопрос: соответствуют ли они сегодняшним интересам страны?
- Ведь мы не сами придумали такие условия и включили их в законодательство исключительно по собственному желанию. Я считаю, что мы следуем общим тенденциям политических и геополитических преобразований. Сейчас многие говорят о переделе мира и формировании нового мирового порядка, о пересмотре структуры ООН и других международных институтов.
В этой связи, на мой взгляд, мы как раз оказались в подходящий момент, когда можно пересмотреть международные соглашения, оценить, в каком положении мы в них находимся - в выигрышном или проигрышном, - и сформировать собственные подходы, принципы и ключевые коммерческие условия.
Это особенно важно на случай, если мы решим пересмотреть какие-то соглашения, перезаключить их или выйти из них и заключить новые.
Как думаете, это действительно реально? Можно ли ожидать таких изменений или всё так и останется на словах?
- Я думаю, чем больше будет юристов, которые занимаются такими исследованиями и пишут подобные диссертации, тем лучше. Один в поле не воин. Я прочитала эту работу и считаю, что это действительно серьёзный труд. Такие исследования могут вдохновлять других специалистов.
Получается, что нужно не воевать с инвесторами, а научиться разговаривать с ними на равных?
- Конечно. Инвесторы нам нужны. Нельзя создавать впечатление, будто иностранный инвестор — это какая-то проблема. Инвестор приходит со своими деньгами, технологиями, опытом. Он создаёт рабочие места, платит налоги. Но у него есть свои коммерческие интересы. И это нормально.
У государства есть свои интересы. И это тоже нормально. Вопрос заключается в том, насколько профессионально оно способно эти интересы отстаивать. Для этого нужны сильные переговорщики, экономисты, юристы, специалисты нефтегазовой отрасли.
Необходимо понимать не только то, что происходит сегодня, но и то, какие последствия то или иное решение будет иметь через десять, двадцать лет.
Можете рассказать, как оценивается стоимость альтернативных маршрутов, которые мы рассматриваем?
- Мне сложно это оценить, поскольку я не специалист по коммерческим и экономическим вопросам. На первый план часто выходят коммерческие интересы, хотя не менее важна сама возможность альтернативной транспортировки. Она должна быть выгодна инвесторам, другим странам, через территории которых пройдут трубопроводы, и тем, кто поставляет нефть.
Здесь нужно мыслить прагматично. От энергетических ресурсов зависит благосостояние людей, где бы они ни жили - в России, Америке или Европе. Несмотря на геополитическую нестабильность, людям по-прежнему нужны энергетические ресурсы. Но для этого необходимы конкретные решения.
Я именно к этому и хотела подвести: нужно разработать такие решения, которые в итоге будут выгодны всем сторонам.
Есть ли у нас рабочая группа или комиссия по Транскаспийскому маршруту? Или всё как всегда - случается очередная атака, чиновники в спешке собираются и начинают думать, что делать и как быть?
- Да, такая работа ведётся. Единственное, что я хотела бы добавить: у нас пока нет полноценного взаимодействия между техническими специалистами, юристами и политологами. Не хватает и совместной работы юристов с министерством иностранных дел Казахстана. Там тоже работают профессионалы высокого класса, которые поднимают этот вопрос.
Почему мы всё время действуем разрозненно? Нам нужна единая позиция. Юристы, технические специалисты и коммерческие подразделения должны соотносить свои решения с тем, что происходит в геополитическом поле.
Нам не хватает интеграции между специалистами, государственными ведомствами и национальными компаниями. Такое взаимодействие нам бы точно не помешало.
Где брать таких специалистов? Можно ли быстро подготовить человека, когда он вдруг понадобится государству для сложных международных переговоров?
- Именно поэтому нужно заранее готовить специалистов. Я знаю молодых людей, которые получают очень хорошее образование, защищают PhD, специализируются на международном праве, энергетике, экологическом праве. Но им нужно дать возможность работать.
Нельзя ожидать, что человек получит образование, потом десять лет будет заниматься совершенно другой работой, а когда государству понадобится специалист, его вдруг позовут и он сразу станет экспертом. Так не бывает. И здесь государство должно думать не только о сегодняшнем дне. Оно должно понимать, какие специалисты понадобятся через пять, десять, пятнадцать лет.
Может ли работа над альтернативными нефтяными маршрутами стать возможностью вырастить собственную профессиональную школу?
- Любой большой международный проект - это возможность для наших специалистов получить опыт. Когда ведутся переговоры, готовятся соглашения, обсуждаются экологические требования, вопросы финансирования, международного права, наши специалисты должны участвовать во всём этом процессе, а не просто наблюдать со стороны.
Если всю работу выполняют иностранные консультанты, они потом уходят — и вместе с ними уходит экспертиза. А нам нужно, чтобы знания оставались здесь. Это касается не только юристов. Это касается инженеров, экономистов, экологов, специалистов по международным отношениям.
Мы вкладываем большие деньги в образование, отправляем молодых людей в лучшие университеты мира. Что происходит, когда они возвращаются?
- Я каждый раз сталкиваюсь с тем, что у нас достаточно хорошо образованное население. Приезжают молодые специалисты, но не могут найти себе работу.
У меня есть друзья, которые окончили Гарвард и Колумбийский университет, но теперь они не могут найти работу.
- Я хотела бы высказать ещё одну мысль. Это вопрос ответственности поколений: как создать условия для тех, кто придёт после нас? Мне кажется, люди нашего поколения, которые уже прошли определённый этап карьеры, должны проявлять эмпатию, чувствовать социальную ответственность, заниматься наставничеством. Нужно сделать так, чтобы молодым специалистам было интересно работать.
Одного образования недостаточно - необходимо ещё и чувство ответственности. Нужно быть патриотом, а не просто отсиживаться на своём месте и зарабатывать деньги. Когда приходит молодой специалист, каждый опытный сотрудник должен помогать ему развиваться.
Получается, вопрос кадров - это не только вопрос государства?
- Нам всем нужно быть неравнодушными. Нефть, трубопроводы, международные договоры и миллиардные инвестиции сами по себе не защищают интересы страны. В конечном счёте за столом переговоров всё равно сидят люди и от их профессионализма зависит, чьи интересы окажутся лучше защищены.
Полную версию интервью смотрите на YouTube-канале Ulysmedia.kz.